要解决秸秆利用先期投入和长期收益的矛盾，将秸秆资源优势转化为可见的经济优势，最终使80%的秸秆得到利用。在6月18日-19日由中国资源综合利用协会举办的“2008秸秆综合利用(北京)高层研讨会”上，国家发展改革委资源节约和环境保护司副司长李静如是说。

　　由于我国分散经营的小农模式和传统意识，大量秸秆目前仍然只停留在焚烧，少量用于还田和工业原料利用的阶段，秸秆资源综合利用化程度不高。秸秆焚烧不仅已成为一个严重的社会问题，而且已成为一个亟待破解的经济问题。对此，与会代表们纷纷建言献策，认为多途径加快秸秆综合利用进程变得十分紧迫和必要。

　　焚烧责任不在农民

　　农民是秸秆焚烧的直接实施者，但中国农业大学程序教授却认为：农民焚烧秸秆有自己的苦衷，禁烧之难的责任不在农民。

　　中国农业大学孟庆祥教授认为，目前秸秆还田之所以在很多农村难以有效推广，主要是因为目前腐熟技术还存在诸多问题，影响农作物播种和容易导致土壤风蚀，每亩20元的成本也相对较高。当前麦田多数实现了机收，收割后的麦茬高，如不及时清理，将不利于抢时播种，农民在没有更好处理途径的情况下，焚烧实属无奈之举。因此，在一些农村特别是在粮食主产区，农民偷偷烧秸秆的现象屡禁不止。

　　但这还不是唯一的原因。他认为，农民生活水平的提高、农村能源结构的改善以及秸秆收集、整理和运输成本等因素，也是造成秸秆出现地区性、季节性、结构性过剩，没有收集利用的重要原因。在地广人稀的东北产粮区，大量秸秆剩余不得不烧;在经济发达的江浙一带农村，商品能源正取代秸秆作为生活能源，而在能源丰富的山西、河南等地，由于农民容易获得廉价的煤炭，因而秸秆焚烧禁而难绝。

　　禁烧难根源在制度设计

　　国务院发展研究中心周弘春研究员更是一针见血地指出：秸秆禁烧难根本在于多方面的制度设计不完善。

　　概括专家们的分析，秸秆禁烧之难肇源于五方面：认识偏差：认为秸秆是废弃物，而不是资源，因此开发利用的重视程度不够，突出的表现是国家政策和资金扶持不够;设备研究滞后：秸秆利用的最终突破要靠大规模的加工设备和设施介入，特别是在茬口紧的多熟农区，秸秆便捷处理设施配套不足，目前这方面的研究工作严重滞后;技术集成不足：目前秸秆资源利用以传统技术为主，缺乏新技术的研发与应用，秸秆利用各项技术的集成组装性不够，适合于农户分散经营的小型化、实用化技术缺乏;市场不成熟：秸秆利用的终端市场不成熟，例如作为饲料利用的畜牧业存在产品价格波动大、可替代饲料资源多等问题;财税政策欠完善：国家的财税政策尚不完善，秸秆利用效益比不高，尤其是对于小农经营的传统农业模式来说，收益与成本相比没有足够吸引力。

　　周弘春研究员认为，之所以存在这五大方面，根源就在于其背后的制度设计缺失或者不完善。如此一来，秸秆利用经济性差、商品化和产业化程度低的状况不可避免地存在，禁烧之难的症候就是在此。